El Gran Combo del Municipio

Fecha publicación: 28/10/2015

Por: Stef Smits y Andrés Gil

En lo que es la comida, el concepto de un combo hace mucho sentido. Solo una sopa no te llena, y una comida sin su juguito no es completa. Por lo tanto, los restaurantes ofrecen un combo, de sopa, segundo, jugo y hasta un postre. Y sale más barato pedir un combo que cada uno de sus componentes por aparte. Así es también en lo que es la institucionalidad local para la prestación de servicios de agua y saneamiento.

El Gran Combo de Municipios

En Honduras, los municipios deben tener cierta institucionalidad local para agua y saneamiento, siendo (ver Figura 1):

• Comisión Municipal de Agua y Saneamiento (COMAS): plataforma compuesta de regidores municipales y representantes de la sociedad civil como instancia para el diálogo y apoyo a la corporación municipal en la planificación
• Unidad de Supervisión y Control Local (USCL): instancia compuesta por representantes de la sociedad civil para la supervisión del cumplimiento de la ley y control de tarifas, actuando como regulador a nivel descentralizada.
• Mancomunidades con sus Unidades Técnicas de Ingeniería (UTI). Es reconocido que para muchos municipios pequeños es muy caro tener sus propios ingenieros y equipo técnico. Se promueve que varios municipios se asocian en una mancomunidad, que brinda servicios técnicos y de ingeniería a sus socios miembros.
• Asociación de Juntas de Agua Municipal (AJAM): plataforma de dialogo y apoyo mutuo entre las juntas de agua en una zona geográfica municipal. Aunque no es obligatorio que un municipio cuenta con tal instancia, es recomendada.
• Prestadores tanto en zonas urbanas como rurales: son las entidades responsables para la operación, mantenimiento y administración de los servicios

Figura 1. Estructura del Sector APS a nivel nacional, regional y municipal. Fuente: CONASA, 2013

Estas instituciones son responsables para elaborar y aplicar diferentes instrumentos, como:

• Política municipal en agua y saneamiento. Este documento debe plasmar la visión del municipio en cuanto a agua y saneamiento, los principios que orienten el logro de esta visión y las principales estrategias. También da respaldo local a la institucionalidad mencionada. Este documento debe ser elaborado por la COMAS, y aprobado formalmente por el consejo municipal.
• Plan municipal en agua y saneamiento. Incluye la planificación multi-anual de todas las actividades necesarias para llegar a la visión de la política. Además incluye la planificación financiera del mismo. La COMAS tiene el papel de liderazgo en eso, aunque las UTIs pueden aportar con la planificación técnica.
• Monitoreo del desempeño en la prestación de servicios, mediante el Sistema de Información de Agua y Saneamiento Rural (SIASAR). Los datos del mismo pueden ser usados en primera instancia por las USCL, así que pos las AJAM y COMAS para identificar acciones correctivas.

Este conjunto de instituciones, así que los instrumentos a aplicar podemos ver como el gran combo. Solo cuando todos los componentes están podemos tener una comida completa: o sea un municipio que tiene las instituciones como las herramientas para cumplir sus funciones en cuanto a agua y saneamiento. Un COMAS que no elabora un plan o política solo existe en el papel. Y aplicar SIASAR en un municipio sin USCL o COMAS probablemente resulta en una base de datos llena, pero sin seguimiento.

Mapeo de institucionalidad local

En el marco de la iniciativa Para Todos Por Siempre, hemos iniciado por hacer un mapeo de la institucionalidad existente y si se están cumpliendo las funciones básicas que establece la ley, en los 30 municipios que son parte de la iniciativa.

Tabla 1: Mapeo de institucionalidad local y presencia de herramientas en los municipios asociados a Para Todos Por Siempre

Leyenda: Verde: existe; Naranja: en proceso o parcial; blanco: no existe

Esta revisión de la existencia del combo en los 30 municipios, generó varios hallazgos:

• En 5 de los municipios no hay ningún componente de la institucionalidad desarrollada de forma completa, aunque en 3 de ellos hay elementos que se están desarrollando en este momento.
• Ningún municipio tienen todos los elementos en existencia. Pero 3 están cerca, con 6 de los elementos en existencia.
• La institucionalidad local es más desarrollada que la aplicación de las herramientas. Hay unos 4 municipios que tienen la institucionalidad local completa, y varios otros están en proceso; pero sólo hay uno que tiene todas las herramientas aplicadas. Esto era de esperar, dado que generalmente, se requiere tener una institucionalidad antes de poder aplicar las herramientas.
• La mayoría de municipios tiene su institucionalidad por pedazos: dos o tres elementos de la institucionalidad local y uno o dos herramientas aplicadas.

O sea, unos municipios tienen su institucionalidad establecida, pero no ejecutan sus funciones, mientras en otros se tienen aplicadas las herramientas pero no hay, institucionalidad local para darle seguimiento. Es como si se sirve primero el postre y luego la sopa, o solo un plato segundo, sin el juguito. Concretamente, implica que muy pocos de los municipios están ejecutando sus papeles de monitoreo, seguimiento y planificación de prestaciones de servicio de agua. Y de ende no es sorprendente que los datos de SIASAR muestran que un porcentaje significativos de prestadores rurales no están funcionando de forma óptima y que los sistemas de agua tienen problemas. 

Esta situación se debe principalmente al hecho que pocos municipios tienen la capacidad de auto-desarrollarse. La revisión mostró que en la mayoría de los casos, los municipios establecen su institucionalidad y aplican las herramientas en apoyo a la ejecución de sus funciones cuando reciben apoyo de una entidad del gobierno nacional (como CONASA, ERSAPS o SANAA) o de alguna ONG.

El apoyo recibido normalmente solo es para uno o dos pedazos del combo. Y es entendible. Por ejemplo, el ERSAPS solo tiene un mandato de apoyar municipios en regulación y el establecimiento de las USCL; CONASA tiene un mandato de apoyar en establecer COMAS y fortalecer la planificación. No hay una sola entidad gubernamental quien oriente a los municipios en toda su institucionalidad y funciones de agua y saneamiento.

Además, persiste un enfoque proyectista. Fortalecer la capacidad de un municipio o apoyarles en planificación se hace en forma de proyecto dado que requiere de un trabajo intensivo por una duración limitada. Esto no es el problema. El problema es que los proyectos son parciales y no siguen una orden cronológica lógica. Y eso puede generar grandes ineficiencias. En cualquier proceso de fortalecimiento municipal hay costos fijos de transporte, de movilización de actores y de análisis de la situación existente. Realizando todos los trabajos por pedazos resulta en que estos costos se repiten cada vez, o que hay repetir gran parte del trabajo.

Recomendaciones

Con base en este mapeo recomendamos al Gobierno de Honduras de mapear el estatus de la institucionalidad local en todos los municipios del país. Pensamos que la situación encontrada en los 30 municipios no es tan diferente de los demás. Pero sería importante saber por municipio cuáles componentes ya existen, y donde están los principales vacíos.

Luego, se debe elaborar estrategias para:

• Desarrollar todo el combo en municipios que actualmente no tienen ninguna instancia; Estos municipios requieren de una actuación en conjunto de las instituciones de Gobierno, cada quien apoyando con base en su experiencia, pero evitando sólo hacer un pedazo.
• Trabajar en el llenado de brechas en aquellos municipios que tienen algo. Priorizando el llenado de brechas en nuevos programas de cooperación, realizando acuerdos con ONGs para cubrir brechas específicas.
• Dando un apoyo continúo a los que ya tienen todo en verde.

Finalmente, recomendamos al Gobierno que apunte una entidad líder quien coordine todo el trabajo de fortalecimiento municipal. Reconocemos que cada entidad de gobierno tiene su propia experiencia y mandato en el fortalecimiento. Pero eso genera aún más la necesidad de coordinar estos esfuerzos para que las inversiones en fortalecimiento se hagan de forma lógica y eficiente.

"Sin salsa, no hay paraíso" cantó el Gran Combo de Puerto Rico. Y podemos agregar: "sin el Gran Combo de Municipios, no hay agua".