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Herramientas de costeo: para llegar a servicios de agua Para Todos, Por Siempre en Bolivia

Water For People, IRC y Aguaconsult han desarrollado un conjunto de herramientas para analizar los costos de llegar a una cobertura universal en agua, que dure para siempre, que a su vez sirva para identificar posibles brechas financieras. Las herramientas fueron validadas en los municipios de Tiraque y Araní en Bolivia.

Fecha publicación: 05/03/2015

La ONG Water For People está trabajando con municipios del departamento de Cochabamba en Bolivia para llegar a una cobertura total en agua y saneamiento. Para asegurar que los servicios de agua potable en una municipalidad duren para siempre, todos los costos en los que se incurren en las diferentes fases del ciclo de un servicio de agua - desde la implementación de la infraestructura, hacia su operación, mantenimiento, administración y finalmente el reemplazo - deben ser financiados. Aunque suena lógico, realizar tal planificación financiera puede ser compleja. Requiere estimar la frecuencia con la cual los componentes del sistema tienen que ser remplazados, no sólo de los sistemas recién construidos, sino también de sistemas ya existentes en la zona; requiere conocer además, si los Comités de Agua y Saneamiento (CAPyS) están ahorrando para remplazos y cuánto; y requiere estimar cuánto apoyo en mantenimiento brinda un municipio a los CAPyS, entre otros.

Con base en un mejor entendimiento de los costos y financiamiento disponible, los municipios, mediante sus Direcciones Municipales de Servicios Básicos (DMSB), pueden:

  • Presupuestar inversiones para llegar a la cobertura total. Requieren saber cuánto tienen que presupuestar para alcanzar sus ambiciones.
  • Identificar posibles brechas o riesgos en la sostenibilidad financiera. Muchos estudios indican que no todos los costos de operación y mantenimiento y reemplazo de activos se cubren de forma adecuada. Si bien es cierto que comunidades, mediante tarifas, supuestamente deban cubrir los costos recurrentes, en realidad apenas recuperan solo los costos operativos y una parte de los costos de reemplazo. Se genera entonces una brecha financiera. Si esta brecha financiera no se llena con otras fuentes financieras la sostenibilidad de los servicios se pone en riesgo.
  • Presupuestar las actividades de apoyo por parte del municipio. Los municipios no solo tienen que invertir en la infraestructura hídrica, sino también en apoyar a los CAPyS (Comités de Agua Potable y Saneamiento) en sus actividades de manejo de los sistemas. Incluye actividades como asistencia técnica y monitoreo. También han de ser presupuestadas debidamente.

Si ciertos costos no son cubiertos, tarde o temprano se reflejará en una reducción del nivel de servicio

Para facilitar esta planificación, IRC y Aguaconsult han trabajado con Water For People en desarrollar un conjunto de herramientas que puedan analizar cada categoría de costos y llegar a un tipo de balance financiero a nivel municipal. Con base en este balance, se pueden identificar posibles brechas financieras, y de ende necesidades de financiamiento adicional a ser movilizado. 

El conjunto de herramientas es orientado a funcionarios municipales, particularmente de las Direcciones Municipales de Saneamiento Básico, dado que son responsables para desarrollar nuevos sistemas de agua y de brindar apoyo - tanto técnico como financiero - a los sistemas existentes. 

Las herramientas fueron validadas en los municipios de Araní y Tiraque, y ahora se están aplicando en ambos municipios.

Costos de ciclo de vida y gestión de activos de infraestructura 

Las herramientas se basan en dos marcos conceptuales: 1) costos de ciclo de vida y 2) la gestión de activos de infraestructura. El enfoque de costos de ciclo de vida (LCCA por sus siglas en inglés), se entiende como todos los costos en los que se incurren en la actualidad en las diferentes fases del ciclo de un servicio de agua, desde la implementación de la infraestructura, hacia su operación, mantenimiento y administración y finalmente el reemplazo. Se diferencia entre los siguientes rubros de costos en la prestación de servicios de agua y saneamiento (Fonseca et al., 2011):

  • Gastos de inversión (CapEx): la inversión inicial en el desarrollo de un sistema de agua o saneamiento, refiriéndose tanto a la inversión en infraestructura física como movilización comunitaria.
  • Gastos de operación y mantenimiento menor (OpEx): gastos recurrentes en operación, como salarios de personal, costos de gestión (pasajes, viáticos, otros), energía e insumos como cloro, así como reparaciones de la infraestructura.
  • Gastos de mantenimiento de activos (CapManEx): gastos en reemplazo o rehabilitación de componentes de infraestructura.
  • Gastos de apoyo directo: costos de monitoreo y asistencia técnica.

Los dos otros rubros – apoyo indirecto y costos de capital – no son contemplados en el conjunto, dado que mayoritariamente son asumidos a nivel nacional.

La gestión de activos refiere a la optimización de los costos para instalar y mantener infraestructura, para prestar un nivel de servicio adecuado. Implica: 1) mantener un registro preciso y actualizado de los activos existentes en la zona; 2) definir los niveles de servicio a brindar; y 3) comprender los modos de fallo de los activos (ej. activos que fallan lentamente, o los que fallan por rotura frágil). Con base en esto se puede desarrollar un plan para proyectar cuándo y cómo se va a remplazar ciertos activos.Combinando esta información con el marco de costos de ciclo de vida, permite hacer una proyección de los momentos en que se deben realizar gastos en remplazo o rehabilitación, usualmente bajo diferentes posibles escenarios de mantenimiento menor, y gastos en extensión a nuevas familias.

Las herramientas

El conjunto consiste de cinco herramientas, cada una relacionada con un cierta categoría de costos. Combinando los resultados de todos, se puede llegar a la identificación de la inversión necesaria y posibles brechas en la misma (ver figura a continuación).  

Las herramientas son las siguientes:

  • Herramienta #1, el registro de comunidades y activos, es la única herramienta que no es de costeo directamente. Es una herramienta para identificar los sistemas y comunidades que van a requerir inversiones nueves o de reemplazo en los próximos años. La combinación de esta identificación de prioridades con datos de costos de las demás herramientas permite realizar la eventual síntesis.
  • Herramienta #2, de inversión histórica, tiene como finalidad la identificación de costos unitarios de referencia para diferentes tipos de inversiones (incluyendo para sistemas nuevos, ampliaciones, reemplazos; para diferentes tecnologías) a través de un desglose de inversiones realmente realizadas, en un periodo definido, como los últimos cinco años.
  • Herramienta #3, A Qué Costo, es una herramienta de aplicación a nivel de una CAPySrural. Permite evaluar su nivel de ingresos y egresos a lo largo del tiempo y analizar cambios necesarios en su manejo de costos. Entre otros permite analizar los gastos necesarios para una operación y mantenimiento necesario, definir una tarifa necesaria para su punto de equilibrio financiero, y su potencial de cubrir ciertos costos de reemplazo.
  • Herramienta #4, de apoyo directo, es una para uso a nivel del municipio, y busca de analizar si sus gastos actuales son adecuados para cumplir todas sus funciones. Además permita analizar los cambios necesarios en el presupuesto de la DMSB para que cumpla sus funciones.
  • Herramienta #5, la Tarjeta de Sostenibilidad Financiera Municipal, es la herramienta síntesis. Presenta la totalidad de recursos financieros necesarios en los próximos años para llegar a la cobertura total, de forma sostenible. Usa el registro de activos en combinación con los costos unitarios, para estimar las inversiones necesarias en sistemas nuevos, ampliaciones y reemplazos y su distribución en el tiempo. La aplicación de A Qué Costo en una muestra de comunidades, permite incluir en este cálculo un grado de co-financiamiento por parte de comunidades a estas inversiones. Finalmente incluye la diferencia entre el costo de apoyo directo actual, así como el requerido. .

Cada herramienta es desarrollada en EXCEL, para que sea de fácil uso y puede ser modificado y desarrollado por los municipios sin mayor problema. Dentro de las herramientas como tal, se encuentre un breve instructivo para su uso. Además se desarrolló una guía de usuarios con mayor detalle acerca del uso de cada una de las herramientas. Estas se encuentran disponibles en la sección de recursos a continuación.

El conjunto de herramientas fue desarrollado en el marco del proyecto “Construyendo el Ecosistema de Negocios de Agua y Saneamiento en Cochabamba, Bolivia”, ejecutado por Water For People y financiado por el BID-FOMIN. 

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